Il caso trae origine dall’affidamento diretto, disposto dalla Provincia di Salerno in favore della propria società interamente partecipata, Arechi Multiservice s.p.a., di un complesso insieme di servizi legati alla viabilità provinciale. L’affidamento comprendeva attività eterogenee quali la manutenzione ordinaria, la sorveglianza delle tratte stradali, la pronta reperibilità e, in particolare, il servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza post-incidente.
Un operatore economico attivo nel settore del ripristino stradale, la società Sicurezza e Ambiente s.p.a., ha impugnato tale affidamento, censurando, con motivi aggiunti, l’illegittimità del modello organizzativo adottato: la società in house non eseguiva direttamente il servizio di ripristino, ma si limitava a coordinare una rete di ‘Unità di Pronto Intervento’ (UPI) esterne, legate ad essa da ‘contratti di governance’. Secondo la ricorrente, tale schema configurava un subappalto generalizzato e occulto, elusivo delle regole dell’evidenza pubblica. Tra le altre cose, il Ricorrente lamentava anche la mancata iscrizione della società affidataria all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali per le attività di gestione dei rifiuti derivanti dai sinistri, e la violazione del principio di rotazione.
Il Tar ha ritenuto infondati i motivi aggiunti. Il punto di partenza dell’analisi del Tar è la negazione di un obbligo di integrale esecuzione in proprio delle prestazioni affidate. I giudici hanno chiarito che, se la società in house è considerata una longa manus dell’amministrazione, un’articolazione interna priva di sostanziale alterità soggettiva, allora essa può, al pari di un qualsiasi ufficio pubblico, organizzare l’esecuzione dei compiti affidatigli anche avvalendosi di operatori esterni, purché tale subaffidamento non sia integrale, né prevalente, ai sensi dell’art. 119, d.lgs. 36/2023. Difatti, imporre un’autarchia produttiva, che costringerebbe la società a internalizzare ogni singola fase e ogni singola prestazione risulterebbe contrario ai principi giuridici espressi dalla giurisprudenza (il Consiglio di Stato, sent. 30 aprile 2009, n. 2765, ha escluso che l’affidatario in house sia obbligato all’esecuzione della prestazione “interamente in proprio, con il corrispondente divieto di affidarne, anche in parte, lo svolgimento a terzi, selezionati tramite gara”), nonché alle logiche del mercato, in quanto “è difficilmente ipotizzabile una società esercente un’attività di impresa talmente verticalmente integrata da realizzare una completa autarchia economica”.
La sentenza si sofferma, poi, sulla distinzione cruciale tra il subappalto di un operatore economico privato, selezionato tramite gara, e il sub-affidamento operato da una società in house. Mentre il primo gode di un’ampia autonomia nella scelta dei propri subappaltatori, garantita a monte dall’efficienza della competizione di mercato che lo ha selezionato, la seconda, proprio perché ha beneficiato di un affidamento diretto sottraendosi alla gara, non può godere della medesima libertà. Le risorse che gestisce sono, in ultima analisi, pubbliche. Di conseguenza, quando la società in house necessita di acquisire lavori, beni o servizi da terzi per eseguire la commessa affidatale, essa è tenuta a rispettare le procedure di evidenza pubblica. Il Tribunale ha richiamato a tal proposito l’art. 16, comma 7, del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), che impone a tali società l’applicazione del Codice dei contratti pubblici per i propri acquisti. In questo modo, la competizione, bypassata nel rapporto ‘a monte’ tra amministrazione e società, viene recuperata nel rapporto ‘a valle’ tra la società e i suoi fornitori, garantendo la trasparenza e la corretta gestione delle risorse pubbliche.
Il collegio ha quindi validato il modello operativo basato sui ‘contratti di governance’, ritenendolo legittimo alla luce delle previsioni del disciplinare tecnico. Quest’ultimo, infatti, qualificava la prestazione della società in house come ‘coordinamento dell’esecuzione del ripristino post-incidente’, mentre l’esecuzione materiale era demandata alle UPI. Tale struttura non configura un subappalto integrale vietato, ma un’organizzazione complessa in cui la società affidataria mantiene il ruolo strategico di pianificazione, gestione e controllo, rispondendo del risultato finale nei confronti dell’ente controllante. Anche la questione della mancata iscrizione all’Albo dei Gestori Ambientali è stata risolta in modo conseguente: poiché la società svolgeva un’attività di mero coordinamento e non di trattamento operativo dei rifiuti, tale requisito non era necessario in capo ad essa, ma doveva essere posseduto, come in effetti era, dalle singole UPI incaricate delle operazioni materiali.
La pronuncia offre infine ulteriori spunti di riflessione di portata generale. In primo luogo, chiarisce che il principio di rotazione, previsto dall’art. 49 del d.lgs. n. 36/2023, è applicabile esclusivamente agli affidamenti di importo inferiore alle soglie europee, non essendo pertinente nel caso di specie, che superava tali soglie. In secondo luogo, legittima la scelta dell’amministrazione di affidare congiuntamente una pluralità di servizi eterogenei, purché essi siano accomunati da un’unica esigenza pubblica da soddisfare. Nel caso specifico, l’obiettivo unitario di garantire la sicurezza e la fruibilità della rete stradale provinciale giustificava l’inclusione di diverse prestazioni in un unico contratto, rientrando tale scelta nell’autonomia organizzativa della stazione appaltante.
Le implicazioni di questa sentenza sono rilevanti. Essa consolida un’interpretazione dell’in house providing che vede la società strumentale non necessariamente come una struttura produttiva autonoma, ma come un soggetto gestionale capace di orchestrare risorse interne ed esterne. Per le amministrazioni, si apre la possibilità di strutturare affidamenti diretti più flessibili, trasferendo alla propria società in house non solo l’esecuzione, ma anche l’onere di gestire le procedure di gara ‘a valle’ per le prestazioni specialistiche. Sul versante degli operatori economici, la dinamica concorrenziale non viene soppressa, ma si rialloca. L’attenzione dovrà quindi concentrarsi non tanto sulla legittimità dell’affidamento in house in quanto tale, quanto piuttosto sul rispetto delle procedure ad evidenza pubblica da parte della società affidataria nella scelta degli operatori economici terzi.
Il tema è trattato più ampiamente nel capitolo dedicato all’ambito di applicazione soggettivo del Codice, a cura dell’avv. Andrea Grazzini, in Diritto dei contratti pubblici, a cura di Pappano, Giani e Grazzini, Pacini Giuridica, 2025.