La recente pronuncia della Corte Costituzionale, sentenza n. 186/2025, depositata il 16 dicembre 2025, rappresenta uno dei passaggi giurisprudenziali più significativi degli ultimi anni in materia di turismo e governo del territorio, offrendo un solido orientamento interpretativo sul bilanciamento tra l’autonomia negoziale del privato e il potere regolatorio della Pubblica Amministrazione.
La vicenda trae origine dal ricorso per legittimità costituzionale promosso dall’attuale Governo avverso numerose disposizioni (nello specifico: gli artt. 22, comma 6, 41, commi 3 e 4, da 42 a 45, 59 e 144) della legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61 (Testo unico del turismo), sospettate di invadere la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di ledere ingiustificatamente il principio di ragionevolezza e i diritti di proprietà e di iniziativa economica garantiti dagli articoli 3, 41 e 42 della Costituzione.
Il nucleo della controversia riguardava la scelta del legislatore regionale di imporre requisiti stringenti all’aumento dell’offerta alberghiera, alla modalità di gestione delle strutture ricettive extra-alberghiere e alle locazioni turistiche brevi.
La decisione della Consulta ha dichiarato inammissibili o rigettato tutte le censure avanzate dall’Avvocatura di Stato, confermando la legittimità dell’impianto normativo toscano.
Nello specifico, con un primo motivo lo Stato contestava l’art. 22, comma 6, il quale attribuisce ai Comuni il potere di limitare la facoltà degli alberghi di aumentare la propria capacità ricettiva associando unità immobiliari residenziali nella loro disponibilità, poiché ritenuto irragionevole – non contemplando criteri predeterminati di commisurazione del potere comunale – oltre che lesivo della libertà d’impresa degli albergatori ex art. 41 Cost.
A tal riguardo, la Corte ha ritenuto la norma: non manifestamente irragionevole, atteso che la funzione comunale di regolazione degli insediamenti sul proprio territorio non richiede specifici criteri-guida predeterminati, essendo caratterizzata da elevata discrezionalità; né lesiva della libertà economica degli operatori, in quanto volta a perseguire un’utilità sociale (obiettivo consentito dall’art. 42, comma 2, Cost.), consistente nella possibilità di adeguare l’espansione della ricettività alberghiera alle effettive esigenze del territorio.
Con un secondo motivo di ricorso e con riferimento alle strutture ricettive extra-alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione (affittacamere, bed and breakfast, case e appartamenti per vacanze, residenze d’epoca), veniva sottoposto al vaglio della Corte: (i) l’obbligo di gestione in forma imprenditoriale; (ii) la necessità di mutare la destinazione d’uso urbanistica degli immobili da residenziale a turistico-ricettiva.
In particolare, il Governo censurava gli artt. 42, 43, 44 e 45 della legge n. 61/2024 volti a imporre la gestione in forma imprenditoriale per affittacamere, bed and breakfast, case vacanze e residenze d’epoca. Secondo il ricorrente, tali prescrizioni avrebbero invaso la competenza esclusiva dello Stato in materia di ‘ordinamento civile’ (art. 117, comma 2, lett. l, Cost.), limitando irragionevolmente il diritto di godere dei beni immobili sancito dall’art. 832 del Codice Civile e la libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 Cost.
Sul punto, la Corte Costituzionale ha – in primo luogo – confermato che la disciplina concernente il carattere imprenditoriale delle strutture ricettive extra-alberghiere è riconducibile alla competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo (art. 117, comma 4, Cost.), richiamando il fondamentale precedente della stessa Corte, sentenza n. 80/2012, che aveva così statuito in un caso analogo. Dopodiché, la Consulta ha stabilito che l’obbligo di forma imprenditoriale non intende regolare i rapporti tra privati, ma definisce uno standard organizzativo – coerente con la nozione di imprenditore di cui all’art. 2082 c.c. – necessario per l’accesso al sistema di classificazione turistica regionale.
In tale prospettiva, di particolare rilevanza è il ragionamento della Corte sull’art. 42 della Costituzione. I Giudici hanno affermato che il godimento dei beni immobili può essere legittimamente limitato per assicurarne la funzione sociale, specialmente quando l’uso turistico intensivo minaccia la stabilità del tessuto sociale urbano, la disponibilità di alloggi a prezzo accessibile per residenti e studenti, e favorisce la proliferazione di fenomeni di overtourism che hanno prodotto, in diverse città, esternalità negative. La Corte ha richiamato anche orientamenti sovranazionali di supporto all’adozione di politiche pubbliche volte a monitorare e contenere l’impatto degli affitti brevi, citando la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (grande sezione, sentenza 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments), il Regolamento (UE) 2024/1028, la sentenza del Tribunale costituzionale spagnolo n. 64 del 13 marzo 2025, l’ordinanza del Tribunale costituzionale federale tedesco del 4 febbraio 1975, 2 BvL 5/74.
La Corte ha escluso, pertanto, qualsiasi lesione della libertà di iniziativa economica, rilevando che la norma non impedisce lo svolgimento dell’attività ricettiva, ma ne disciplina le modalità al fine di garantire livelli minimi di professionalità, qualità dell’offerta e tutela dell’utenza.
Il secondo motivo del ricorso governativo censurava, altresì, l’obbligo di destinazione urbanistica turistico-ricettiva degli immobili adibiti a tali attività, ritenendo che esso introducesse una indebita compressione del diritto di proprietà, e violasse il principio di ragionevolezza giacché “se le strutture ricettive si qualificano per il fatto di avere ‘le caratteristiche della civile abitazione’, non si comprenderebbe per quale obiettiva ragione di interesse pubblico esse non possano avere una destinazione residenziale dal punto di vista urbanistico”.
La Corte Costituzionale ha respinto anche tale censura, osservando come la previsione della destinazione d’uso turistico-ricettiva risulti consona, dato che la stessa legge regionale, prescrivendo il carattere imprenditoriale dell’attività, ne implica la necessaria professionalità e stabilità. Conseguentemente, “se un immobile è utilizzato in modo stabile ed organizzato come struttura ricettiva extra-alberghiera, la previsione della destinazione turistico-ricettive non può essere considerata incoerente o irragionevole”. La Corte ha dunque chiarito che la distinzione tra uso ‘residenziale’ e uso ‘turistico-ricettivo’ non attiene alla morfologia dell’immobile, bensì alla sua funzione economica e sociale.
La censura di violazione degli artt. 41 e 42 è stata invece ritenuta inammissibile per insufficienza della motivazione.
Infine, un ulteriore elemento di contrasto, sollevato con il terzo motivo, risiedeva nell’attribuzione ai Comuni (a più alta densità turistica, e comunque tutti i comuni capoluogo di Provincia) del potere di adottare regolamenti ad hoc volti a limitare le locazioni brevi in determinate zone o aree, introducendo regimi autorizzatori quinquennali e tetti massimi di capacità ricettiva.
Secondo l’Avvocatura dello Stato, tali disposizioni avrebbero determinato – anche in questo caso – una compressione sproporzionata del diritto di proprietà e un’ingerenza indebita in materia di ordinamento civile.
La Corte Costituzionale ha respinto anche questa doglianza, riconducendo la disciplina dei procedimenti amministrativi relativi alle attività turistiche – e dunque anche l’art. 59 impugnato – alla materia del turismo (citando, nuovamente, la sentenza n. 80 del 2012 della stessa Corte) e ritenendo che i limiti alle locazioni brevi rispondano a esigenze di governo del territorio e di tutela del tessuto socio-abitativo locale, particolarmente avvertite nei contesti urbani ad alta pressione turistica.
La sentenza n. 186/2025, pertanto, riafferma in termini chiari la competenza delle Regioni nella disciplina del turismo e del governo del territorio, riconoscendo – al contempo – che in presenza di esigenze di interesse pubblico quali la tutela del patrimonio culturale e sociale locale e il contenimento dei fenomeni di overtourism, il legislatore regionale può legittimamente incidere sulle modalità di esercizio del diritto di proprietà e dell’iniziativa economica privata. Tali interventi conformativi, ove sorretti da criteri di ragionevolezza e proporzionalità, si pongono come espressione della funzione sociale della proprietà e risultano pienamente coerenti con il quadro costituzionale delineato dagli artt. 41 e 42 della Costituzione.
La pronuncia della Corte Costituzionale è destinata ad avere – e ha già iniziato ad avere – rilevanti ricadute nel panorama legislativo e regolamentare nazionale. Ne è un chiaro esempio la recente approvazione (avvenuta il 17 dicembre u.s.), da parte dell’Assemblea Legislativa della Regione Emilia-Romagna, del progetto di legge ‘Disciplina degli immobili destinati a locazione breve in Emilia-Romagna’, il quale consente ai Comuni di introdurre nei piani urbanistici una nuova destinazione d’uso di ‘locazione breve’.
In prospettiva, la sentenza potrebbe aprire la strada a una nuova stagione di regolamentazione urbanistica e turistica, in cui la conformità alla destinazione d’uso e il rispetto dei limiti quantitativi fissati dai Comuni diventeranno i pilastri della legittimità operativa.