Con le sentenze nn. 2913, 2914 e 2915 del 13 aprile 2026, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato – accogliendo integralmente le tesi difensive sostenute da AG Studio Legale – è intervenuta su uno dei temi più rilevanti nella disciplina degli incentivi energetici: la corretta qualificazione del potere esercitato dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE) nei confronti di titoli già riconosciuti.
Il caso trae origine dall’annullamento, a distanza di anni, delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) relative a progetti standardizzati (scheda tecnica 36E), presentate da una ESCO per conto dei propri clienti, ai quali i Titoli di Efficienza Energetica erano stati successivamente trasferiti nell’ambito dei rapporti contrattuali, con conseguenti criticità potenziali nella gestione della restituzione dei TEE richiesta dal GSE.
Il GSE aveva giustificato il proprio intervento demolitorio sulla base della mancata produzione di documentazione ritenuta necessaria ai fini della verifica dei progetti, ritenendo tale carenza indicativa della non conformità degli stessi.
La questione giuridica sottoposta al Consiglio di Stato era tanto semplice quanto decisiva: si trattava di esercizio del potere di verifica, privo di limiti temporali, di cui al D.M. 11 gennaio 2017, oppure di annullamento in autotutela, soggetto al rispetto dei limiti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/90?
La distinzione non è meramente teorica.
Il potere di verifica è un potere ‘immanente’, esercitabile per tutta la durata del rapporto incentivante e, quindi, non soggetto a specifici limiti temporali. Proprio per questo, tuttavia, esso è circoscritto a ipotesi ben definite, quali l’accertamento di falsità o di mancanza originaria dei requisiti.
Diversamente, l’autotutela costituisce un potere di secondo grado, che incide su provvedimenti già adottati ed è soggetto a limiti temporali e di tutela dell’affidamento dell’interessato.
Il Tar Lazio aveva confuso l’autotutela con la ‘verifica’ dei requisiti: pur qualificando formalmente l’atto come autotutela, lo aveva trattato come espressivo di potere di verifica accertativa, esercitabile per tutta la durata del rapporto incentivante, senza alcun limite temporale.
Il Consiglio di Stato ha escluso la legittimità di tale impostazione ricostruendo attentamente i passaggi fondamentali della vicenda procedimentale: i) le RVC erano state approvate all’esito di una istruttoria sostanziale; ii) il GSE non aveva annullato i TEE per carenza dei requisiti o per falsa dichiarazione originaria, bensì perché non era stata consegnata la documentazione che richiedeva e la cui mancanza (seppur non richiesta dalla scheda standardizzata 36 E, per l’installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza) era stata valutata dal GSE come ‘presunzione’ di non conformità dei progetti; iii) l’annullamento era avvenuto a distanza di anni dall’approvazione delle RVC sulla base di una diversa valutazione della medesima documentazione già esaminata.
In questo contesto, il Collegio – in linea con le difese di AG Studio Legale – ha ritenuto che l’operato del GSE dovesse essere ricondotto all’autotutela, con la conseguenza che, essendo intervenuto oltre i limiti temporali previsti dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, risultava tardivo e illegittimo.
Decisivo, ai fini della riconduzione del potere del GSE nell’alveo dell’autotutela, è stato anche il profilo processuale: il GSE non ha infatti impugnato, mediante appello incidentale improprio, la qualificazione degli atti di annullamento operata dal Tar Lazio, che li aveva ricondotti a un’ipotesi di autotutela non soggetta a limiti temporali. Ciò ha determinato la sostanziale cristallizzazione di tale qualificazione, precludendo al GSE la possibilità di sostenere, in sede di appello, una diversa ricostruzione giuridica volta a sottrarre l’esercizio del potere ai relativi limiti.
L’impatto pratico delle pronunce è particolarmente significativo. Il Consiglio di Stato ha infatti annullato i provvedimenti del GSE, con conseguente permanenza della validità ed efficacia dei TEE già rilasciati e definitivo venir meno delle richieste restitutorie.
Le sentenze presentano inoltre rilevanti implicazioni operative per l’attività delle ESCO, considerato che i titoli erano già stati trasferiti ai clienti in esecuzione dei rapporti contrattuali.
In caso di conferma dell’annullamento, ne sarebbero conseguite potenziali criticità nella gestione delle restituzioni, a fronte di margini economici estremamente contenuti e con una evidente sproporzione tra il rischio economico e il ruolo effettivamente svolto dall’operatore.
Le decisioni si inseriscono in un orientamento volto a garantire certezza e stabilità nei rapporti incentivanti, chiarendo che la distinzione tra potere di verifica e autotutela non si esaurisce sul piano della qualificazione giuridica, ma produce effetti diretti sull’operatività del settore.
Una indebita estensione del potere di verifica è infatti suscettibile di determinare effetti distorsivi, esponendo le ESCO a rischi economici rilevanti e spesso non coerenti con il ruolo svolto nella filiera.