Con sentenza 11 aprile 2024, n. 6983, la Sezione Seconda del Tar Lazio si è pronunciata sulla dibattuta questione della configurabilità del controllo pubblico in seno a società a capitale totalmente pubblico, anche se frammentato tra diverse Pubbliche Amministrazioni.
Il tema del controllo pubblico è da sempre molto dibattuto, anche a causa della poca chiarezza della disciplina contenuta nel decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 – Testo unico delle società a partecipazione pubblica, cd. ‘TUSPP’ – e dei diversi orientamenti giurisprudenziali sorti in materia.
Se, infatti, la giurisprudenza contabile ritiene integrati i presupposti del ‘controllo pubblico’ laddove la società presenti un capitale interamente pubblico, la giurisprudenza amministrativa richiede un quid pluris, come la presenza di patti parasociali, di sindacato o di previsioni statutarie, che formalizzino il controllo pubblico.
In tale contesto di incertezza interpretativa, si colloca la pronuncia del Tar Lazio che, riprendendo la posizione (minoritaria) già seguita dal Consiglio di Stato (Cons. Stato, 18 aprile 2023, VI, n. 3880), ha evidenziato che in assenza di un capitale privato, la società deve considerarsi ‘in controllo pubblico’.
La pronuncia esaminata origina dal ricorso presentato dalla società fieristica Padova Hall s.p.a. contro la verifica amministrativo-contabile eseguita dall’Ispettorato generale dei servizi ispettivi di finanza della Ragioneria Generale dello Stato che, qualificando la Padova Hall s.p.a. come società ‘in controllo pubblico’, riteneva che la stessa fosse incorsa in alcune irregolarità e inadempienze.
Il tema del contendere è costituito dalla natura della società Padova Hall s.p.a. e cioè se la predetta società debba o meno essere considerata una società ‘in controllo pubblico’.
La società ricorrente ritiene che la composizione del proprio capitale, il quale è distribuito tra tre diverse Pubbliche Amministrazioni, comporta “puramente e semplicemente una partecipazione pubblica maggioritaria”, escludendo qualsiasi tipo di controllo pubblico; al contrario, il Ministero dell’Economia e della Finanza sostiene che la presenza di un capitale sociale che, pur suddiviso tra varie Pubbliche Amministrazioni, sia totalmente pubblico è sufficiente a ricondurre la Padova Hall alla categoria di società ‘in controllo pubblico’.
Il Tar Lazio sostanzialmente accoglie la tesi del MEF: appurato che il 100% delle partecipazioni sociali, anche se riconducibili a tre diverse P.A., è rappresentato da partecipazioni pubbliche, che la società è interamente finanziata e gestita da enti pubblici e che “non si ravvedono gli estremi – invero nemmeno evidenziati dalla ricorrente – per poter rinvenire lo spazio per un controllo di tipo diverso da quello pubblico”, risolve la controversia qualificando la Padova Hall come società ‘in controllo pubblico’.
Il Giudice Amministrativo evidenzia, inoltre, che l’art. 2359 c.c., nel definire la situazione di controllo pubblico, alla luce di una nozione sostanziale di controllo “tesa a valorizzare, al di là della forma giuridica prescelta, il dato effettuale della riconducibilità delle quote a soggetti pubblici”, non richiede che lo stesso faccia capo a un unico soggetto pubblico, anche considerando che tale nozione di controllo include persino il ‘controllo indiretto’, ossia il controllo esercitato a mezzo di società possedute o controllate dall’ente pubblico.
Ancora, il Tar Lazio desume il controllo pubblico della Padova Hall s.p.a. da altri elementi, quali i quorum deliberativi delle delibere assembleari relative a decisioni strategiche dell’attività sociale, “adottate pressoché sempre all’unanimità”, a conferma della circostanza che i soci pubblici avessero influenzato “in concreto” le decisioni “finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale anche ai sensi dell’art. 2, lett. b, del d. lgs. n. 175 del 2016” e dai provvedimenti di razionalizzazione delle partecipazioni, adottate dai soci pubblici ai sensi dell’art. 20 del d. lgs. n. 175/2016, ove dichiaravano che la partecipazione “è funzionale a consentire ai soci medesimi lo svolgimento di un servizio di interesse generale”.
In conclusione, l’indicazione fornita dal Tar Lazio è nel senso che per qualificare una società come ‘in controllo pubblico’, al di là delle diverse ricostruzioni giuridiche, è sufficiente che le Pubbliche Amministrazioni socie organizzino il controllo, contribuendo alle decisioni finanziarie e gestionali strategiche: ciò va verificato nelle società in cui è presente anche capitale privato, mentre può dirsi assolutamente pacifico nell’ipotesi di capitale interamente pubblico.
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