Con la sentenza 20 gennaio 2026, n. 436, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta su un tema di grande rilievo pratico per enti locali e società partecipate, chiarendo quando una società a partecipazione pubblica possa qualificarsi come società a controllo pubblico ai sensi del d. lgs. 19 agosto 2016, n. 175 – Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica – c.d. ‘TUSPP’.
La pronuncia conferma, con una motivazione in parte diversa, la decisione del Tar Lazio che aveva riconosciuto la natura di società a controllo pubblico della ricorrente, a seguito di una verifica amministrativo-contabile condotta dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. In particolare, la società ricorrente, partecipata al 100% da enti pubblici, aveva contestato le conclusioni del MEF, sostenendo che la mera partecipazione pubblica totalitaria non fosse sufficiente a integrare un controllo pubblico, in assenza di un socio unico o di specifici patti parasociali. Il Tar Lazio aveva respinto il ricorso, ritenendo sussistente un controllo pubblico sulla base della mera composizione societaria.
La questione che viene posta all’esame del Giudice amministrativo riguarda, quindi, la corretta interpretazione della nozione di controllo pubblico, e in particolare se essa possa configurarsi anche in forma congiunta, senza la necessità di un patto parasociale espresso, sulla base del comportamento concreto degli enti soci.
Il Consiglio di Stato ha chiarito che la distinzione tra società a partecipazione pubblica e società a controllo pubblico è concettualmente netta: di conseguenza, il mero computo numerio delle partecipazioni detenute dagli enti che si assumono controllanti, non è di per sé indice del controllo; altrimenti, bisognerebbe ritenere sussistente il controllo pubblico congiunto ogni volta in cui la sommatoria delle partecipazioni pubbliche consenta agli enti locali, solo astrattamente, di esercitare un’influenza dominante. Il Supremo Giudice, pur respingendo l’appello, ha adottato un approccio sostanziale, affermando che il controllo pubblico può essere anche congiunto, imputabile a più amministrazioni, purché emerga dall’esercizio coordinato e stabile dei diritti societari.
Secondo il Collegio, tale controllo congiunto non presuppone necessariamente un patto parasociale formale, ma può desumersi anche da comportamenti concludenti, quali il voto sistematicamente allineato dei soci pubblici sulle decisioni strategiche, l’approvazione unanime degli atti fondamentali e la condivisione di obiettivi di interesse pubblico.
La sentenza, quindi, valorizza un approccio sostanziale e non meramente formale alla nozione di controllo pubblico: ciò che rileva non è solo la struttura del capitale, ma la capacità effettiva degli enti pubblici di indirizzare le scelte strategiche e gestionali della società, incidendo in modo determinante sulle decisioni finanziarie e organizzative.
Nel esaminato dal Consiglio di Stato, il Giudice ha ritenuto significativo il fatto che le principali decisioni societarie fossero adottate con il voto congiunto dei due soci pubblici di maggior peso, in modo costante e non occasionale, a conferma dell’esistenza di un assetto di controllo effettivo, ancorché tacito.
La pronuncia offre indicazioni rilevanti per enti locali e società partecipate, ribadendo che la nozione di controllo pubblico richiede una valutazione concreta degli assetti di potere, fondata sulla sostanza dei rapporti societari più che sulla loro forma: un orientamento che rafforza l’attenzione sugli effetti giuridici delle modalità con cui gli enti pubblici esercitano i propri diritti di socio.
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